德国公务员监督管理的借鉴与思考

2017-07-27 09:46:28     来源: 武汉组工网     作者:本站编辑     浏览次数:
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        德国是一个联邦制国家,公务员范畴十分广泛,包括政府官员、法官、检察官、外交官、教师等职业。德国对公务员的教育、管理和监督形式多样,已经形成一套较严密、成熟的体系,对于公务员更好地在公共服务领域工作,保持清正廉洁,维持国家机器的正常运转发挥了积极的作用。前不久,笔者赴德国,对其公务员管理、监督和廉政建设等进行了专门考察。
        基本情况
        公务员管理机制。德国较早建立公务员制度,政府机构公职人员包括公务员、雇员和工人三部分。德国将公务员分为一般服务事业类、中等服务事业类、高等服务事业类和特级服务事业类,实行分类管理。除司法机关、监狱的公务员需要有相应的专业知识和任职资格外,其他公务员一般根据教育背景和个人能力划入相应的类别。政府机关采取面向社会甚至在欧盟范围内公开招聘的方式录用公务员。公务员一经录用,就按照条件划入相应的类别,并根据本人情况确定级别。公务员职务采用任命制,一般由上级或政府任命。对公务员工作的评价,通过工作检查进行,每四年进行一次,重点评价公务员的工作成绩优劣,书面评价结果归入本人档案,作为公务员晋升的依据。德国公务员的工资福利由联邦议会制定法律决定,工资标准全国统一,公务员工资划分为不同的级别,同一级别划分12个工资档次。 
        公务员监督机制。德国重视对政府和公职人员的监督。公务员在工作中违背了规定的义务,除因腐败问题受刑事处罚外,还会受到行政处分。行政处分分为严重警告、罚金、降低工资、降级、开除公职五类。前三种处罚由机关负责人决定,后两种须由机关负责人通过公务员惩处办公室向法院书面申请,由法院判决。在内部监督方面,一是明确公务人员行为规范并严格执行。德国基本法、公务员法和公务员惩处法等法律以及各级政府制定的许多公务员行为规范,对包括收受礼物、接受宴请等在内的具体行为规范都做出了明确、严密而详尽的规定。二是设立内审或检查小组。小组负责对本机关各部门发生腐败的可能性进行评估,明确预防腐败的重点环节。对确定的重点部门,定期进行抽查,以发现可能发生的问题。三是建立联系人制度。政府各部门确定一位反腐败工作联系人,帮助本部门负责人发现、抵制腐败现象。联系人负责接受对腐败问题的举报和反映,向部门负责人报告,并提出处理建议。内政部定期召开联系人会议,研究和改进反腐败工作。四是实行岗位定期轮换。经常更换具体负责办理政府审核事项的工作人员,一般一两年换一次,至多四年必须更换。对资金使用审批遵循“四只眼睛”的原则(即两人共同审批);涉及政府补贴和其他小额资金使用,至少要有两人审批,以互相监督。 
        有效的教育机制。德国把遵守行为规范,公正、诚实,履行公民的权利和义务,以及对国家和社会负起责任等列为教育重点。每个公务员都要接受培训,审计局、警察局定期给公务员上课,进行案例教育,以防微杜渐、防患于未然。德国人普遍重视家庭教育、学校教育、职业教育中的公民素质教育,通过教育,形成整体上严谨、认真、诚信、守法的民族性格,有利于抑制腐败思想的滋长。 
        预防腐败机制。德国议会设立反腐败工作小组,由国家检察院和司法、内政、财政、城建等部门的代表组成,主要负责分析国家机关内部的薄弱环节,并制定相应的措施。检察院设立反腐败中心,具体负责对政府部门内审或检查小组进行工作指导。公民个人和社会组织、企业可以向反腐败机构举报公职人员的腐败问题,政府机关内部工作人员也可以向本机关的内部监督机构举报。德国规定,欠债的或社会关系比较复杂的公务员,不允许安排到容易发生腐败问题的部门工作,尽量选择素质高、遵纪守法的人到易发腐败问题的岗位工作;要求部门领导要亲自对新录用人员进行廉政教育,指出易发生腐败的环节,提醒他们注意预防;新录用的公务员必须熟记有关规定,并签字确认遵守。此外,形成公务员轮换制度,对那些在容易发生腐败岗位工作的公务员定期轮换。 
        舆论监督机制。德国的舆论媒体大都是独资或合资的股份制企业,以营利为目的,依法享有相对的自由。德国实行新闻自由,报刊、电台、电视台报道政府、政党内部的情况只要内容属实,不泄露国家机密,即属合法,而消息来源受法律保护,任何人不能对消息来源进行调查。法律鼓励新闻媒体发挥这方面的监督作用。检察院对涉及腐败问题的报道,有义务进行调查。政府官员和公务员的腐败丑闻和绯闻一旦曝光,一般就要引咎辞职并受到相应惩处。 
        法制保障机制。德国在反腐败方面有一套比较健全的法律和制度。《刑法》中有关于惩治腐败的具体规定。在公务员管理方面,有《联邦官员纪律惩戒条例》《廉洁从政规定》和《公务员守则》。在廉洁自律方面,有关于政府接受私人赞助的具体规定、关于防止公务员接受小恩小惠的规定,等等。各级议会制定了较为完备的法律制度,政府的行政行为必须依法进行,公务员在公职范围内的行为受到法律的约束。如政府部门或公务员不依法行政,行政相对人可以起诉,行政法院独立审判。联邦、州和地方都设有独立的审计机构,审计员独立做出审计报告,不受任何人干扰。
        以人为本机制。德国宪法规定,人权是宪法的第一原则。从这一原则出发,政府机构大都采取接近生活的服务方式,如上门服务;市政大厅周围允许摆摊设店;政府机构领导人的姓名、职责、电话向社会公开,公民有事可以约见;行政服务中心台面低矮、装饰简约,体现职能部门的亲民意识与平等观念。
        严格的惩处机制。德国规定,一旦发现腐败问题,就要启动调查程序,涉及刑法的由检察院和警察部门依法调查,经查情况属实,由法院依法审判;违反公职人员守则和行为规范的,无论涉及什么人,一律迅速立案调查,查清事实后依法处理,并公之于众;法官、检察官等代表社会正义的公职人员发生受贿行为,依法从重处理。对行贿的企业,无论其所谋取的利益是否合法都依法严惩,并列入“黑名单”,排除在政府项目招标竞标企业范围之外。德国把处罚受贿的金额起点定为5欧元,连续三次受贿5欧元就要开除公职;行贿与受贿同罪;如公务员犯错误,对其主管领导要追究责任。 
        借鉴与思考
        中德两国社会制度不同,经济社会发展阶段和水平不同,历史文化传统不同,因此,在公务员监督和廉政建设方面的做法也各有不同。尽管德国对公务员的监督管理方式不能照搬照套,但他们的一些经验和做法与我们却也有共通之处。比如,德国重视国民思想道德教育,以抵制腐败思想的滋长。事实上,在我国许多地方已在尝试结合公民道德教育特别是青少年思想道德教育,把廉洁教育的内容纳入国民教育的教学课程,进行系统灌输;建立起国家机关工作人员、国有企事业单位及个体私营企业管理者的廉洁教育培训机制;在全社会形成崇廉尚廉的浓厚氛围,打牢反腐败的社会思想基础。 
        德国各个反腐败机构的监督力度很大。一位授课的德国官员说,列宁曾经讲过,信任是好的,但监督更重要。他们信奉“四只眼睛”的原则,并将这一原则贯彻到行政权力行使的整个过程,做任何事情不能一个人说了算。正是基于同样理念,我们不断健全监督体系,突出监督重点,强化内部监控机制,努力把腐败问题消除在萌芽状态。
德国官员说:放纵一个腐败分子,就会使一千个人产生侥幸心理。因此,和我国一样,他们始终对腐败分子保持高压态势,从严惩处。同时,德国反腐败实行严格的责任分工,联邦、州和地方既各负其责,又注意配合,特别重视发挥基层组织在反腐败中的作用。这对我们加强基层组织建设不无借鉴意义,因为一些发生在基层的问题,比如解决房屋拆迁中损害群众利益的问题,土地批租、出租过程中侵犯农民利益的问题等,都需要依靠基层组织来解决。 
        当然,对公务员有效监管的一个重要基础是把好公务员的入口关。这些年来,我们不断提高进入公务员队伍的门槛,改革和创新公务员的晋升机制,从完善法律法规入手,加大对公务人员的监督力度,改进公务员的绩效考核等做法,也已取得了明显成效。(来源:中国廉政网、中国纪检监察报)




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